中央民族工作会议精神学习辅导读本（8）

七、重视做好城市民族工作

83 我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期

　　改革开放以来，孔雀东南飞，我国各地区、各民族人口流动更加频繁，少数民族人口大规模向东部和内地城市流动。东部很多省市少数民族流动人口以每年20％的速度递增，甚至超过了本地常住少数民族数量。比如，浙江省121．5万少数民族人口中，来自省外的就有96．1万人；广东省少数民族人口有320多万，其中外来的有250万人，都已经远远超过世居的少数民族。中央民族工作会议着眼于世情、国情的深刻变化，着眼于宏观经济形势及其发展趋势，提出我国已经进入了各民族跨区域大流动的活跃期这一基本判断。这一判断表明，以往民族工作所依赖的区域格局、人口构成、民族分布等正在发生重大变化，民族工作的对象正在从民族地区扩展到中东部地区，从农牧区扩展到城市，从聚居地区的常住少数民族人口扩展到散居地区的少数民族流动人口，相应地，少数民族的生产经营方式、生活方式等都在发生广泛而深刻的变化。主要表现在：

　　一是各民族分布更加广泛，民族构成更加多元，“大分散、小聚居”的分布格局更为普遍。1982年、1990年、2000年人口普查时，全国分别有18个、22个、28个少数民族在全国各省(区、市)都有分布。2010年，全国各省(区、市)都有分布的少数民族增加到43个。2000年全国有11个省(区、市)民族成分齐全，而2010年，这一数字增加到20个，分布范围最小的民族也遍及25个省区市。

　　二是少数民族流动人口总数不断增加。目前我国少数民族流动人口已经达到2000余万，其中大部分流向了中西部大中城市和东部沿海发达地区。如2000年到2010年，浙江省少数民族人口由39．5万人增加到121．5万人，北京市由58．5万人增加到80．1万人，上海市由10．4万人增加到27．6万人。

　　三是少数民族人口城镇化水平提高。从2000年到2010年，全国少数民族人口城镇化率从23．36％增长到32．84％，提高了9．48个百分点，但仍低于当时全国平均水平16．84个百分点。

　　四是民族地区城镇化水平提高。从2000年到2013年，我国民族地区城镇化率从28．89％增长到43．13％，提高了14．24个百分点，但仍低于当时全国平均水平9．47个百分点。

　　五是少数民族流动人口出现代际更替。1980年以后出生的新生代少数民族人口逐渐成为了少数民族流动人口的主体，新生代对城市的依赖性越来越强，与老一代相对，他们的文化程度相对较高，维权意识也比较强烈。

　　六是少数民族传统的生产生活方式发生变化。由以农、牧等第一产业为主的传统生产方式，向以服务业或现代工业为主的生产方式转变，由传统的、具有地域特点和民族特点的生活方式，向城市化、多样化、多元化、现代化的生活方式转变。

　　党的十八大以后，中央提出“新型城镇化”的发展战略，把城镇化作为释放经济增长内生动力、保持经济平稳增长、消除区域发展差距、改善民生的重要抓手。由于中西部地区存在较大的城镇化空间，被视为推动区域协调发展的新的重要增长极。可以预见，在国家各项政策的大力支持下，中西部地区的城镇化必将迎来快速发展期，各民族跨区域大流动将成为当前和未来一段时期人口流动的主要趋势，我国少数民族人口流动将更加频繁和活跃。

　84 做好城市民族工作才能赢得民族工作的未来

　　城市是人类文明的结晶，是政治、经济、文化资源富集之地，承载着各族人民对美好生活的向往。少数民族群众进入城市，是历史的发展趋势，做好城市民族工作，也是民族工作的未来趋势。少数民族同胞“进城”，既有利于改善他们的生活状况，带动民族地区发展，也有利于各民族交往交流交融，增进了解，促进团结。同时，少数民族同胞“进城”也存在着“三个不适应”的问题，即少数民族群众对城市生活和管理方式不适应，城市居民对少数民族群众某些生活和行为方式不适应，以及我们的工作方式和管理机制不适应。突出表现为：少数民族流动人口管理服务跟不上，存在“关门主义”或是放任自流的工作倾向；干部处理涉及民族因素矛盾纠纷的能力跟不上，民族理论和民族宗教政策生疏，出现“花钱买平安”现象；窗口行业存在歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的现象；少数民族群众进城后聚集而居、抱团扎堆，难以融入主流社会；等等。在城市中出现问题，更容易引起社会关注和媒体炒作，更容易引发涉及民族因素的矛盾和纠纷，更容易被境内外敌对势力、分裂势力插手利用，在民族地区引起连锁反应，造成严重后果。在此背景下，中央民族工作会议强调，要重视做好城市民族工作。

　　城市民族工作由来已久，但作为一个正式概念提出来则是在改革开放以后。1987年4月，中共中央批转中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》，明确提出了“做好城市民族工作”的要求，这是我们党的正式文件中第一次出现“城市民族工作”的提法，标志着对城市民族工作的认识不断深化。

　　改革开放后，各地在城市民族工作方面制定了一些行之有效的政策措施，积累了一些好的经验。在此基础上，1993年，国务院批准颁布了《城市民族工作条例》，改变了我国城市民族工作长期无法可依的状况，使城市民族工作进入法制化、规范化发展的新阶段。1999年，国家民委在武汉市召开了新中国成立以来第一次全国城市民族工作座谈会，系统总结了新中国成立以来的城市民族工作，初步形成了城市民族工作的理论框架和工作模式，促进了城市民族工作的全面开展。

　　进入新世纪以来，党中央、国务院对城市民族工作高度重视，制定了一系列政策措施，进一步加强城市民族工作。2005年，《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》强调，要切实加强城市和散居地区的民族工作，依法保障城市少数民族合法权益；2010年，国家民委召开了第二次全国城市民族工作座谈会，对新形势下城市民族工作作出全面部署；2011年，国家民委分别会同民政部、国资委下发了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》、《关于进一步做好新形势下国有企业民族工作的指导意见》，着力加强社区、国企民族工作，不断推动城市民族工作创新发展。

　　城市在各族群众深入交流交往交融中的平台作用将越来越重要，这也是中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体必经的历史过程。城市民族工作在民族工作大局中的地位将迅速提高，对民族工作全局的牵引作用将日益突出，可以说，做好城市民族工作才能赢得民族工作的未来。这次中央民族工作会议把城市民族工作摆在突出位置，深刻分析了城市民族工作面临的形势和存在的问题，强调工作重点，明确工作要求，标志着我们党对民族工作发展趋势的把握达到了新的水平，对做好城市民族工作的认识达到了新的高度，必将推动城市民族工作迈上新的台阶。

　85 对少数民族流动人口既不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度

　　少数民族流动人口服务和管理工作，是民族事务治理体系的重要环节，政策性强，涉及面广，是一项系统工程。中央民族工作会议提出，对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要搞好流出地和流人地的两头对接。这一要求是基于民族工作实践中存在的一些具体问题提出的，具有很强的针对性，是我们当前和今后一段时期的工作着力点。

　　少数民族同胞进入城市之后，一些地方和部门的工作方式和管理机制表现出不适应的问题：一些城市的公共服务建设较为滞后，不能满足少数民族在风俗习惯、语言文化、宗教信仰等方面的特殊需求；一些工作人员不了解民族政策和民族基本常识，处理涉及民族因素问题的能力和水平不能满足工作要求；一些少数民族人员文化素质偏低，法律意识淡薄，不自觉遵守城市管理规章，客观上增加了城市管理难度。因此，对少数民族流动人员，一些城市政府采取“关门主义”的态度，抱着“来的越少越好，走的越快越好”的心态，或者采取“放任自流”的态度，平时不闻不问，对工作责任和责任主体不清楚，等到出了事，再问“人从哪儿来”“人到哪去了”。“关门主义”说到底是一种歧视行为，“放任自流”说到底是一种玩忽职守。各地各部门必须高度重视少数民族流动人口工作，切实担负起责任，履行好职责。

　　当前，要重点做好流出地和流入地的对接工作。要探索建立跨地域协作机制，加快构建流出地和流入地信息互通、人员互动、衔接互补、共同负责的工作格局，共同开展宣传教育、共同推动经贸合作、共同维护社会稳定，为鼓励和支持少数民族群众进城创业、就业牵线搭桥。要建立和完善少数民族流动人口信息系统，搭建大数据信息平台，通过对少数民族人口的基本结构、源地分布、年龄层次等信息数据的集中挖掘，提高各级政府利用数据的效率和民族事务治理及公共管理的水平，及时搜集更新，加强数据分析和信息共享。要做好各类矛盾纠纷排查工作，妥善处置涉及民族因素突发事件，必要时流出地要派员参与处置工作，防止事态扩大蔓延。要加强对少数民族流动人员的法制宣传教育，增强其自觉遵守法律法规、城市管理规章的意识。要积极开展各类便民服务活动，解决好少数民族流动人员的特殊需求、特殊困难，帮助他们早日融入城市，在城市安居乐业。归根到底，我们要把“城市让生活更美好”的理念变为我们身边活生生的现实。

　　86 让各族群众交得了知心朋友、做得了和睦邻居、结得成美满姻缘

　　社区是社会的基本单元，也是各民族生产生活、交流交往的重要平台。中央民族工作会议指出，城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境，使各族群众交得了知心朋友、做得了和睦邻居、结得成美满姻缘。

　　当前，随着我国工业化、城镇化的快速发展，民族分布和交往格局正在发生重大变化，城市和散居地区的少数民族人口不断增加，各民族交错居住在同一社区的现象日益普遍，社区民族工作任务日趋繁重。把社区作为城市民族工作的切入点和着力点，加强社区民族工作，为少数民族融入城市生活打下坚实基础，既是贯彻落实党的民族政策的要求，也是促进民族团结，建设和谐社区、和谐社会的需要。

　　“建立嵌入式社会结构和社区环境”是第二次中央新疆工作座谈会首次提出的。在新疆一些地方，受宗教极端主义和暴力恐怖活动的影响，原来的多民族聚居社区趋向民族成分“单一化”，民族交往交流减少，既不利于各民族的互学互鉴，也滋生了一些意想不到的问题。

　　从人类历史经验来看，居住区域的隔离常常会加剧不同群体间的隔阂。不同民族、不同宗教信仰的人群只有在长期共同生活和交流互动中，才能对彼此的文化、信仰、生活方式更加了解并学会尊重，实现和谐相处。建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，正是打破不同民族间居住区域隔离的状况，促进各民族相互了解、相互尊重、和谐共处的有效举措。

　　建立嵌入式社会结构和社区环境，就是在工作实践中，要避免各民族按民族成分、宗教信仰分区聚集而居，抱团扎堆，防止形成城中村、贫民窟、民族屯。要积极开展各类文化文艺活动，鼓励各族群众互动交流、共建共享美好社区。要宣传表彰各民族联合创业、扶贫济困、邻里相助等方面的典型，营造团结友爱、和睦相处的社会和社区氛围。要完善市民公约、村规民约、学生守则、行业规范，教育引导各族群众相互尊重文化、风俗习惯和宗教信仰。要支持少数民族群众跨区域、跨行业有序流动，帮助少数民族群众和大学生到当地务工经商、就学就业，鼓励其他地区群众到民族地区工作生活，组织民族地区基层干部群众参观考察、进行文化交流，进一步促进各族群众加深了解、增进感情。

　　要切实加强对社区民族工作的组织领导，重视社区作为基层公共服务平台的作用，把社区民族工作摆上重要议事日程，推动社区民族工作的广泛开展。要充分利用社区资源，大力开展民族团结进步宣传教育，深入开展民族团结进步创建活动。要坚持民生优先、服务为本的理念，努力解决好社区少数民族生产生活中的困难和特殊需求。通过设立服务中心、民族之家、热线电话等方式，为少数民族流动人口在就业创业、语言翻译、法律维权方面提供方便畅通的办事渠道，做到社区服务与少数民族流动人口需求相适应。要以社区为单位，加强对少数民族流动人口的管理，建立健全信息工作机制和矛盾排查机制，做好法制宣传教育，从源头上预防和减少各类问题的发生。对少数民族人口较多、工作任务较重的乡镇、街道，要配备民族工作联络员，发现和培养一批关心民族工作、热心社区服务的社区工作者，有关部门要提供必要的工作条件和工作经费。

　87 让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市

　　放眼世界，包容开放是现代城市的特质，文化多样是现代城市的生命力和创造力所在。当前，我国正处于城镇化加速发展的时期，各族人民共同在城市里工作和生活，各民族文化在城市里交相辉映，将是历史发展的必然。对此，中央民族工作会议强调，要让城市更好接纳少数民族群众，让少数民族群众更好融入城市，要做好散居和城市民族工作，注重保障各民族合法权益。

　　散居和城市民族工作，是我国民族工作的重要组成部分。随着我国综合国力的快速提升和城市化进程的不断加快，少数民族散居和城镇人口将继续呈现上升趋势，协调好散居地区和城市民族关系、维护民族团结和社会稳定的工作任务将更加繁重。

　　新中国成立后，党和政府采取一系列政策措施，切实保障散居和城市地区少数民族的各种合法权益。在保障平等政治权利方面，1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”1952年政务院发布了《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》，明确规定：一切散居的少数民族成份，均与当地的汉族人民同样享有政治平等权利，任何人不得加以歧视。1953年、1979年、1982年和1986年公布的《中华人民共和国选举法》，对散居和城市地区的少数民族参加各级人大的选举及代表名额作出了具体规定。1993年经国务院批准颁布的《城市民族工作条例》规定：“少数民族人口较多的城市的人民政府，少数民族聚居的街道办事处，以及直接为少数民族生产、生活服务的部门或者单位，应当配备适当数量的少数民族干部。”这些规定更充分地保障了散居和城市地区的少数民族参加各级政权，行使管理国家的权利。在发展经济社会事业方面，1979年10月，中共中央、国务院在批转国家民委党组《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》中要求，国家和有关部门要积极帮助散居和城市地区的少数民族加速发展经济和文化事业。1987年4月，中共中央、国务院批转中央统战部和国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》中强调，要对城市少数民族和民族乡，在政策和投入上给予大力支持。1993年9月，经国务院批准的《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》对保障各民族合法权益，都作了更为全面、系统的规定，具有比较强的现实针对性和可操作性。

　　在新的形势下，切实保障散居和城市地区各民族的合法权益，要着重抓好四个方面的工作：

　　一要加强领导。各级党委和政府要进一步重视散居和城市地区的民族工作。民族工作部门要主动向党委和政府请示、汇报工作，对工作中存在的问题提出处理意见。同时，积极争取有关部门和社会力量的支持，共同做好工作。

　　二要坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行。  “3·14”事件、“7·5”事件以及涉疆暴恐等一系列事件发生以来，一些散居和城市地区发生了针对少数民族群众的拒住、拒载、拒餐、拒售、特殊安检以及就业歧视的事件。对此，国务院办公厅下发了关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知，要求各地各部门要高度重视此类问题，坚决纠正错误行为，杜绝此类事件的发生。这次中央民族工作会议再次予以强调，各地各部门必须高度重视，贯彻落实好会议精神，做好相关工作。

　　三要尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰。要充分考虑少数民族传统风俗习惯和特殊合理需求，为他们提供均等化的公共服务和公共产品，做好清真食品和其他少数民族群众特需用品的生产和供应工作，保障和满足少数民族群众在节庆、饮食、丧葬等方面的需要。

　四要依法保障合法权益。要坚持教育引导、依法管理的原则，在少数民族群众中积极开展法律法规宣传教育活动，帮助他们学会运用法律武器来维护自身合法权益，做知法守法的公民；教育和引导他们自觉遵守国家法律法规，服从当地政府及有关部门的管理；对于涉及民族因素的矛盾纠纷，各地要坚持依法办事，坚持是什么问题就按什么问题处理，做到依法妥善处理。