中央民族工作会议精神学习辅导读本（4）

　三、坚持和完善民族区域自治制度

　20 把民族区域自治说成“苏联模式”是张冠李戴

　　民族区域自治，是我国的基本政治制度之一，是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分。有人认为这个制度照搬了“苏联模式”，不仅现在国内有人这样说，当年苏联解体、东欧剧变后，西方也有人这样说。这不符合事实，是张冠李戴了。中央民族工作会议重申了民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，强调了民族区域自治是中国共产党把马克思主义民族理论同中国实际相结合的产物，并从中华文明的高度阐明了这一制度。这些重要论述，揭示了历史脉络，澄清了模糊认识，体现了高度的文明自觉。

　　民族区域自治制度是对苏联模式、任何形式民族自决的自觉摒弃。我们党在建党初期曾受苏联民族政策的影响，主张实行民族自决、联邦制。长征途中，随着与民族地区深入接触，我们党深化了对统一多民族国家国情的认识，开启了马克思主义民族理论中国化的正确探索。通过长期探索实践，我们党创造性地提出了民族区域自治的主张，并于新中国成立之前两年在内蒙古成功付诸实践。新中国成立前夕，毛泽东同志曾就选择什么样的国家结构形式，委托李维汉同志征求各方面意见。李维汉同志经征求意见和研究，认为我国与苏联的历史发展、国情特点、民族分布等不同，不宜实行联邦制，建议在统一的国家内实行民族区域自治。这一建议得到了党中央和毛泽东同志的采纳，并在《中国人民政治协商会议共同纲领》中予以规定，作为基本国策确定了下来。毛泽东同志说：“苏联的少数民族人口，占全国人口的一半，他们实行加盟共和国、自治共和国的办法。我们这里少数民族人口占百分之六，实行民族区域自治的办法。有些人想援引苏联的办法，在中国成立加盟共和国或自治共和国，这是不对的。”改革开放后，邓小平同志强调：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能放弃。”总之，我们坚决不搞任何形式的“民族自决”。毛泽东同志、周恩来同志一再告诫，不搞这些不仅是因为与我国国情不符，也是为了防止外部势力利用民族问题挑拨离间。老一辈领导人想得是很深很远的。可以说，民族区域自治从一开始提出，就是针对联邦制的分裂弊病的，后来走过的每一步，始终都是从中国自身实际出发，都是以苏联为鉴，进行反思和超越的过程，都是坚持独立自主的结果。历史事实表明，把照搬苏联模式用于我们党早期说得通，用于民族区域自治则确确实实属于张冠李戴。

　　我们党这一独立探索、自主创新，不仅符合马克思主义，更是中国特色，是对“大一统”下“因俗而治”政治传统的自觉超越。几千年来，历代中央政权经略民族地区，大都是在实现政治统一的前提下，实行有别于内地的治理体制，秦汉的属邦属国、唐的羁縻州府、元明清的土司，莫不如此。但这些制度，正如毛泽东同志所说，是“老办法”，实质是“怀柔羁縻”，沿用到民国已“行不通了”。我们党发明在单一制的国家体制下，实行民族区域自治这个“新办法”，既保证了国家的集中统一，又实现了各民族当家作主；既体现了对中华民族一体性的维护，又体现了对各民族多元性的尊重。

　　正是由于对马克思主义民族理论中国化的正确探索和对政治传统的扬弃，继内蒙古自治区之后，新中国成立初期，党和政府根据《共同纲领》开始在全国范围内普遍推行民族区域自治，建立自治地方。1952年《民族区域自治实施纲要》颁布，1954年宪法又专门对自治机关的组成、权利、义务和上级国家机关的职责作了明确规定，进一步推动了民族区域自治在全国的实施。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立。1958年3月5日，广西壮族自治区成立。1958年10月25日，宁夏回族自治区成立。1965年9月1日，西藏自治区成立。改革开放后，民族区域自治制度进一步发展完善，地位和作用不断巩固提高。实践证明，这个制度符合中国国情，受到各族人民欢迎，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面，都起到了重要作用。

　21 “取消民族区域自治制度”这种说法可以休矣

　　中央民族工作会议高度评价了民族区域自治制度的历史地位和作用，坚定重申了坚持民族区域自治制度不动摇的基本方针，明确指出取消民族区域自治制度的看法是不对的，在政治上是有害的，旗帜鲜明、掷地有声地指出：取消民族区域自治制度这种说法可以休矣!

　　坚持民族区域自治制度是我们党的一贯立场和鲜明态度。新中国成立以来，在社会主义革命、建设和改革的各个历史时期，我们党始终站在全局和战略的高度坚持民族区域自治制度。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，将民族区域自治确立为基本国策，开创了中国特色解决民族问题的正确道路。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，领导制定了民族区域自治法，实现了民族区域自治法制化的重大突破。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，明确地把民族区域自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度一道，确立为我国必须长期坚持的基本政治制度。进入新世纪新阶段，以胡锦涛同志为总书记的党中央旗帜鲜明地提出，民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。“3·14”、“7·5”等一系列事件发生后，针对社会上、党内外对民族区域自治制度的质疑和错误认识，习近平同志重申民族区域自治是国家的一项基本政治制度，必须毫不动摇地坚持，并强调：我再次明确说一遍，取消民族区域自治制度这种说法可以休矣!这些，都充分表明了我们党坚持民族区域自治不动摇的坚定决心与信心。

　　民族区域自治制度动摇不得、折腾不起。我们绝不能在改革问题上出现颠覆性错误，大的制度和方针政策不能搞一百八十度的大转弯，否则没有不跌跟头的。政策上搞一百八十度的大转弯，这是苏联、东欧社会主义国家的一个通病，我们不能步其后尘。现在有人提出，民族区域自治制度可以改变，民族自治区可以同其他省市实行一样的体制，这种看法不正确。在民族工作上，什么是颠覆性错误?就是取消民族区域自治制度。民族区域自治，是党的民族政策的源头和根本，许多民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头改变了，根本就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上就会产生多米诺效应。一切的乱，都始于怀疑和否定。反观苏联，民族问题不是它解体的主要原因，却成了引发解体的导火索，成为摧毁苏联的“攻城槌”。

　　实行民族区域自治成效显著。目前，我国共建立了155个民族自治地方，包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71％，民族自治地方面积占全国总面积的64％。还建立了1000多个民族乡，作为民族区域自治的重要补充形式。与此同时，我国初步建立起了中国特色的民族法律法规体系，为实施民族区域自治提供了重要的法律保障。民族区域自治的实施，保障了少数民族当家做主，自主管理本民族内部事务的权利。在民族自治地方的人大常委会中，都有实行自治的少数民族干部担任主任或副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行自治的民族干部担任，较好地保障了少数民族自主管理本民族内部事务。在民族区域自治的制度保障下，中央大力支持、发达地区大力支援和民族地区自力更生“三个积极性”得到充分调动，推动民族地区的经济社会面貌发生了翻天覆地的历史巨变，各族人民结成了平等、团结、互助、和谐的新型民族关系。现在，在党的领导下，各族人民正满怀信心地向着全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟目标前进。

　　经过几十年的发展完善，民族区域自治已经成为基本政治制度、基本民族政策、基本法律的“三位一体”，已经成为中国特色社会主义制度体系的一大支柱、社会主义政治文明的一大特色、建设法治中国的一大方略，必须毫不动摇地继续坚持。

22 坚持和完善民族区域自治要做到“两个结合”

　　作为我们党创设的一项国家基本政治制度，民族区域自治制度是包含了多重考虑、集多种因素为一体的制度设计，闪耀着马克思主义唯物辩证法的思想光芒。

　　民族区域自治在确立之初，我们党强调的是区域自治和民族自治的正确结合。此后在不同的历史时期和阶段，我们党不断发掘民族区域自治的制度优势，不断深化认识，防止片面理解和误读。1957年青岛民族工作座谈会上，周恩来同志指出，民族区域自治是民族自治与区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。江泽民同志在1992年中央民族工作会议上强调，民族区域自治制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合起来，把政治因素与经济因素有机结合起来，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度。胡锦涛同志在2005年中央民族工作会议上指出，民族区域自治体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。此后，在以上三种统一因素的认识基础上，又增加了制度因素与法律因素的统一，进一步丰富了民族区域自治制度的内涵。当前，为了防止认识和实践上出现新的偏差，中央民族工作会议指出，坚持和完善民族区域自治制度，要着重坚持统一和自治相结合，民族因素与区域因素相结合。

　　坚持和完善民族区域自治制度，要坚持统一和自治相结合。团结统一是国家的最高利益，是各族人民的共同利益，是实行民族区域自治的前提和基础。没有国家的团结统一，就谈不上民族区域自治。从历史传统看，“大一统”始终是中华各民族的价值追求和最高目标，无论哪个民族入主中原，都以实现统一为己任，都把自己建立的王朝视为中华正统，统一是中国历史的主流，分裂从来不得人心。我国宪法明确规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”可以说，采取并实行单一制国家结构形式下的民族区域自治，根本目的在于实现和维护国家统一和民族团结。从现实条件看，受历史、自然地理等因素影响，我国各民族经济和社会发展水平各不相同，每个民族又都有自己独特的文化，因此，在确保国家法令和政令实施的基础上，我国的民族区域自治制度又依法保障了自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方的特殊问题。民族区域自治把国家的整体利益和各民族的具体利益结合起来，既有利于保障国家统一和民族团结，又有利于保障各民族在“小家”中共同当家做主的权利。

　　坚持和完善民族区域自治制度，要坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素。一方面，我国的民族分布格局，全国是交错杂居，民族自治地方也是交错杂居，现在这种趋势越来越强。在一个自治地方，往往共同生活着数个、甚至数十个民族，由一个民族完全聚居在一个地方的很少。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方；另一方面，在我国，一个民族不仅可以在一个地区实行自治，成立自治区，而且可以分别在多个地方实行自治，成立自治州、自治县，以及民族乡，回族就是典型的例子。民族区域自治不仅使聚居的民族能够享受到自治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。各少数民族从人口多到人口少，从大聚居到小聚居，几乎都有了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。但同时需要强调的是，我国所有民族自治地方都是中国共产党领导下的地方，都是中华人民共和国的地方，都是全国各族人民共同拥有的地方。自治区戴了某个民族的“帽子”，是要这个民族担负起维护国家统一、民族团结的更大责任。在自治地方，各民族享有平等的法律地位，共同建设各项事业，共享建设发展成果。

　　做到坚持“两个结合”，核心要义是把维护国家统一、民族团结放在第一位，将其视为民族区域自治实行的初衷、坚持的依据、完善的目标。

　23 把民族区域自治法贯彻落实好

　　民族区域自治法是我国保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律，是我国民族工作走上法制化、规范化轨道的重要保障。中央民族工作会议特别部署了贯彻落实民族区域自治法的工作，强调指出，2014年是民族区域自治法颁布实施30周年，要把宪法和民族区域自治法的相关规定落实好，要加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究。各级党委特别是民族区域自治地方党委要担负起领导民族区域自治制度实施的责任。有关部门要加强对自治法的普及宣传，特别要搞好对贯彻落实情况的监督检查。

　　民族区域自治法1984年颁布实施以来，在实践中不断发展完善，已经基本形成了以宪法相关条款和民族区域自治法为主干的一整套民族法律法规体系。十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定，对贯彻落实民族区域自治法提出了明确要求。当前，要着重做好以下三个方面的工作。

　　一是健全配套法规，建立完备的民族法律法规体系。要加强对民族区域自治法落实中重大问题的研究，按照“统筹规划，先易后难”的原则逐步加以解决，重点是建立健全与民族区域自治法相配套的具体规定。制定涉及民族因素的法律规定，要广泛征求各族群众意见，符合我国国情和民族地区实际，使法律真正起到维护平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的作用。民族自治地方行政体制改革、少数民族权益保障、清真食品管理、散居和城市地区民族事务治理等，需要通过法律进一步规范的，都要确立合适的法律形式。

　　二是坚持严格执法，建立高效的民族法治实施体系。从国家层面来说，要坚持依法治国，履行好国家机关法定权利义务，既在法律框架内保障自治机关依法行使自治权，又依法制定和落实加快民族自治地方发展的政策措施。从民族自治地方层面来说，要保证宪法和法律在本地方的遵守和执行，坚持依法治理地方事务，在贯彻国家统一政令前提下依法行使自治权。从民族事务层面来说，要坚持各族公民在法律面前人人平等，以法律为准绳，决不搞法外的从宽从严，法律规定什么权益就保障什么权益，是什么问题就按什么问题处理。对于极少数蓄意挑拨民族关系的违法犯罪分子，不论什么民族、信仰哪种宗教，都要坚决依法打击。

　　三是强化宣传和监督检查，建立严密的民族法治监督体系。要加强对民族区域自治法及相关法律法规的宣传教育，增强各单位、各部门、各族干部群众贯彻落实民族区域自治法的意识。要充分认识做好有关法律和民族政策执行情况监督检查的重要性，增强监督检查的权威性，扩大监督检查工作内容和对象的覆盖面，规范工作程序，建立各方面协调配合、自查督查相结合、重在平时抓在平常的长效机制，把法律的精神真正落到实处。促进各族干部群众知法、守法、用法、护法，提高干部应用法律手段的能力，引导群众走法律维权的路子，推动形成办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

24 落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生

　　促进区域协调发展，实现各民族共同繁荣进步，是实现中国梦的重要基础。中央民族工作会议提出，落实民族区域自治制度，关键是帮助自治地方发展经济、改善民生。这一论断充分表明了落实民族区域自治制度的核心任务，彰显了党和国家推动少数民族和民族地区加快发展的根本立场，是社会主义本质要求在民族工作上的具体体现。

　　实行民族区域自治，既是为了团结各民族，更是为了发展各民族。民族区域自治制度在设计和实行之初，就充分考虑了经济因素。比如在建立广西壮族自治区的过程中，就综合考虑广西东部和西部的人口分布、自然资源、经济发展水平等情况，认为合则双利、分则两害，最终作出整合建区的决策。后来又把钦州、防城港、北海等三地从广东划归广西，使广西有了出海口，目的也主要是为了发展广西经济。实行民族区域自治，不仅有利于把党和国家总的方针政策与民族地区的实际相结合，因地制宜推进民族地区改革发展，而且为我们党和国家制定实施区域发展扶持政策提供了重要依据和载体。无论是发达地区的对口支援体制，还是国家的扶贫攻坚、西部大开发战略，都把民族自治地方作为重点，其目标都是加快民族地区经济社会发展，促进形成各地区共同发展、各民族共同繁荣的良好局面。

　　加快民族地区发展是实行民族区域自治的重要内容。邓小平同志指出，实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。民族区域自治实行以来，特别是《民族区域自治法》实施30年来，民族地区经济综合实力得到极大提升。经济总量由1984年的680．95亿元增加到2013年的64 772亿元，按可比价格计算增长了17倍，年均增长10．7％；地方公共财政预算收入由63．5亿元增加到8436亿元，增长了131．9倍，年均增长18．4％，且两项指标增速都高于全国平均水平。民族地区的基础设施条件有了很大改善。全社会固定资产投资由184．49亿元增加到57077．8亿元，增长了308．4倍。各族群众生活条件发生了翻天覆地的变化，生活水平有了质的飞跃。城镇居民人均可支配收入由585元增加到22699元，增长了38倍；农牧民人均纯收入由299元增加到6579元，增长了21倍。民族地区的教育、文化、医疗卫生等事业得到全面发展。尤其是实施西部大开发战略以来，民族地区进入跨越式发展、科学发展的轨道，进入发展速度最快、变化最大、各族群众得实惠最多的时期，发展速度改革开放以来第一次超过了东部。这些巨大成就，集中体现了民族区域自治促进民族地区与全国协调发展的制度功能。

　　当前，落实民族区域自治制度，就要牢牢把握帮助民族自治地方发展经济、改善民生这一关键任务，以民族区域自治制度为依托，充分发挥中央、发达地区和民族地区“三个积极性”，因地制宜科学谋划民族地区发展，着力于打基础、破瓶颈，力争使民族地区尽快实现全面小康，不断缩小民族地区与发达地区以及民族地区之间的发展差距。一是把民族因素与区域因素结合起来，着重加大对贫困和边疆民族地区发展的支持力度，着眼于促进基本公共服务均等化，着力解决好就业、教育等民生难题，解决不通路、不通水、不通电等实际问题，切实让各族群众共享发展成果。二是优化对口支援体制，做好发达地区对口支援民族地区发展工作，调动央企、社会慈善组织等的积极性，开展全方位、多层次的支援，解决民族地区各族群众生产生活水平仍然较低的问题，使支援的过程成为促进各民族交往交流交融、地区合作发展的过程。支持民族地区融入全国和区域一体化发展，加快全国统一市场建设，加快基础设施互联互通，推进产业跨区域有序转移，实现资金流、人流、物流、信息流有序循环。三是民族地区要认真贯彻中央全面深化改革的总体部署，立足自力更生和发挥后发优势，充分发挥资源优势和沿边优势，优化资源配置，下决心破除发展体制机制障碍，抓住建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的新机遇，努力提高开放型经济水平，不断增强自身造血功能。